중구, 남산고도제한 어떻게 풀 것인가
중구, 남산고도제한 어떻게 풀 것인가.
ㅡ박형상 (변호사)
ㅡ아래의 글은 원래 "2002년경 시점"을 기준하여 썼던, 중구문화,제6호 기고문이었다.
ㅡ최근의 "2010년경 사정"을 반영하여 다시금 부분적으로 고쳐보았다.
계속하여 그 의견을 보충해갈 작정이다.
1,"남산고도지구 높이제한" 문제점 해결은 남산주변 중구민들의 한결같은 숙원이다.
일부 서울시민의 반대도 있겠으나, 우리 중구 주민들 대부분은 그 폐지를 원한다.
매번 선거철이면 구의원,시의원,국회의원 그리고 구청장 후보 등 너나할것 없이 "남산 고도지구 높이제한 문제를 해결하겠다"고 그 공약을 내걸었었다.
그럼에도 여태껏 별다른 해결책이 제시되지 못하고 있는 안타까운 현실이다.
남산고도제한조치에 "6,920세대 23,385명이 직접 그 영향을 받는다"는 통계도 있었다.
이에 상식적 수준에서 함께 논의해 보고자 한다.
2,그간의 신문기사 보도내용을 살펴보자.
ㅡ2002년경 까지의 사정
조선 1999. 2. 관악산 주변 고층 못 짓는다.
문화 2. 관악산 주변 고도지구지정 재검토
동아 3. 산이 잘 보이는 거리 만든다.
중앙 4. 한남동 외인아파트 경관보호 위해 고층억제
중앙 6. 6층 이상(평창-구기동) 못 짓는다.
조선 7. 4대문 안 20층이상 신축금지
문화 12.. ‘서울공항’주변 고도제한 없애라.
문화 2000. 2. 한강대로 남산 조망권 살린다.
문화 2. 단국대 부지 고도제한 대법원 ‘정당’ 원심확정
경향 3. 조망권 가격 ‘한강인가, 남산인가’
중앙 6. 남대문 재개발구역 고층허용 논란
문화 7. 성남 고도제한 해결 실마리
동아 2001. 2 공군기지 주변 고도제한 풀리나
동아 5. 역사문화지구 도로변 17곳 건물층수 제한 없애
문화 11. 한남 외인아파트 재건축 10층 이상 못 짓는다.
중앙 2002.1. 한남대교 북단 고층신축 제한
중앙 3. 남산지구 획일적 규제 재산권 침해
조선 6.. 회현동 일대 준주거지로 개발
문화 7. 문화재 주변 건축규제 강화
조선 7. 문화재 주변 "국가지정 100m내" , "시지정 50m내" 높이제한
동아 7. 서울 스카이 라인을 푸르게
문화 8. 논현로 등 10곳 층수규제 풀어, 역사미관지구에서 일반미관지구로
문화 8. 남산 ‘과잉고도제한’ 현실화 요구
문화 10. 관악산 스카이라인 산자락 없다. 고층 아파트 삐쭉삐쭉
ㅡ2010년경 까지의 사정
한겨레 2005,5 2년 개발논란, 단국대 부지에 건설업체, 초고층 아파트 추진
한국경제 2007,11, 한남동 단국대부지 건축심의 통과 (12층 아파트)
이데일리 2008,12 단국대 부지, '한남 더 힐' 내년 초로 분양연기
머니투데이 2009,2 한남동 단국대 부지 아파트 16년 만에 분양
한겨레 2009,3 제2 롯데월드 최종허가 -112층(555미터)
문화 2010,1,21 서울 방배동 일대 건물높이 최대 4배 상향
조선 20110,2,9 성남고도제환완화 발표지연, "타지역과의 형평성 VS 완화정도 축소우려"
조선 2010,2,10 불광,홍제동 최고 48층 빌딩 들어선다.
3,위와같은 언론보도내용을 종합해보면 다음 사정이 간취된다.
한편에서는 "환경과 조망권 보호측면에서 스카이라인 규제에 대한 관심"이 여전히 유지되면서도,
다른 한쪽으로 "재산권 보장측면에서 그 규제 폐지 및 완화가 최근의 추세임"을 알 수 있다.
어쨌거나 고층건물 높이를 두고 "규제강화"와 "규제완화"가 충돌,교차되는 양면성이 드러난다.
(그러면서도 이명박 정부 등장이래로, 특혜시비는 별론으로 하되, 롯데제2월드 초고층빌딩 허용 등
여러 완화조치가 있았다)
우리 중구의 남산지구 고도제한 문제를 실효성있게 해결하기 위해서는 이런 여론 추세를 주도면밀하게 감안해야한다.
즉 그 대립 충돌하는 이중적 욕구와 갈등이 뜻하는 사회적 맥락을 충분히 이해하여야 한다.
그러므로 그 최종적 해결책으로서는 "그 규제를 고집하는 환경보호론자"와 "그 철폐를 주장하는
재산권론자"가 "상호병존할 수 있는 적절한 타협점"을 찾아낼 수 있어야한다.
4,그렇다면 그 조화로운 해결대안은 어떠한가.
1)참고 사례 ㅡ단국대 부지 및 단국대 부지 고도제한관련 소송사건
(우리 남산고도제한의 문제점 해결에 시사점을 던져주는 사례이다).
「대법원 2002.2.8.선고 97누 13337 (도시계획용도지구변경 결정처분 무효확인등)」
[원고, 상고인] 학교법인 단국대학, 세경진흥(주) / [피고, 피상고인] 서울특별시장
<판단요지>
(1) 단국대학교 부지가 강변에서 볼 때 서울시의 도시경관을 대표할 수 있는 남산과 조망상 일체를
이루므로 위 부지에 대하여 서울시민이 쾌적한 환경에서 살 수 있도록 경관유지를 위한 고도제한을
하는 내용으로 서울시가 도시계획용도지구(고도지구)변경결정을 한 것에는 재량권의 일탈 남용의
위법이 없다고 한 사례.
(2) 행정처분의 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구할 수 있고, 이 경우 법률상의 이익이란 당해 처분의 근거법률에 의한 직접 보호되는 구체적인 이익을 말하므로 제3자가 단지 간접적인 사실상 경제적인 이해관계를 가지는 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구할 원고적격이 없다. (… 단국대 부지를 매수한 계약자 지위에서는 이건 소송을 제기할 당사자 적격이 없다.)
<판단내용>
“… ‘이 사건 토지를 포함한 학교부지가 한강변에서 볼 때 서울시의 도시경관을 대표할 수 있는 남산과 조망상 일체를 이루므로 서울시민이 쾌적한 환경에서 살 수 있도록 그 경관유지를 위하여 최고 고도를 제한할 필요성은 이로 인하여 침해받는 개인의 이익보다 결코 적다고 할 수 없다’,
‘또 그뿐만 아니라 고도제한을 하되 이로 인하여 침해받는 개인의 이익을 최소화하는 내용으로 이 사건 결정을 하였으므로 이에 재량권을 남용하거나 일탈한 위법이 없다’,
‘이 사건 결정과정에서 서울시가 신뢰보호 원칙이 적용될만한 공식견해를 표명하거나 원고법인이
이를 신뢰하여 어떠한 행위를 한 사실을 인정할 수 없어 신뢰보호원칙에도 위배되지 않는다’,
‘이미 남산이나 웅봉산에 경관을 해치는 건축물이 많이 있다하더라도 이러한 건물들은 서울시 도시기본계획이 수립되기전이나 주택재개발사업이 진행되면서 건립된 것으로서 그러한 건물들이 있다고하여 이 사건 토지에 대한 고도지구 변경결정이 형평에 어긋나는 것은 아니다’라고 원심이 판단한 것은 옳다. … 원심판결에는 신뢰보호원칙, 평등의 원칙 및 재량권의 한계에 대한 법리오해의 위법이 없다.…”
2) 해설
대법원 판단취지는 “비교형량(저울질) 법리에 의거할 때, '서울시민의 쾌적한 환경 및 경관보호에서 오는 이익'이 '그곳에서 제한받는 주민의 개별적 재산피해의 크기'보다 더 크다”는 것이다.
그러나 필자로서는 (환경,일조,조망권 등에 관한 법리적 다툼문제는 별론으로 차치하되)
여기서는 <남산주변 신당동 주민들 입장>에서 접근해 보고자 한다.
(한편 우리 대법원 마저도 ‘서초동 꽃마을 주상복합건물 고도완화가 대법원의 조망권을 침해한다’는
이유로 그 자신의 이해관계를 앞세워 서초동 주민들의 고도완화 주장에 제동을 걸었던 적이 있다. 그 만큼 이해관계당사자의 입장이 첨예하게 대립된다ㅡ중앙일보 2001.10.11.자)
3) 그런데 유념해야 할 점이 있다.
(앞서의 신문기사들에서 보았듯이), 아직도 "환경경관 및 조망권 보호를 바라는 사회적 여론쪽"이 여전하다는 점이다. 앞의 대법원 판례에서도 그 핵심적 관건은 “환경경관 보호에서 오는 이익과 그 규제로 인해 개인이 입는 불이익의 크기를 상호 비교형량(저울질)하는데 있다"는 것이었다.
그러므로 '환경경관적, 또는 문화재보호 측면'을 전혀 도외시한 채, 만연히 "남산고도지구 제한고시
자체를 전면폐지하자"고만 우겨서는 그 논거와 설득력이 크게 부족하거나 불충분하다.
요컨대, 그 해결방법은 "무작정 전면폐지"보다는 "합리적 변경재조정"쪽에 비중을 두어야 한다.
4)단국대 부지사건의 사후경과ㅡ 결국에는 "12층 아파트"가 추진되었다.
한겨레 2005,5 2년 개발논란, 단국대 부지에 건설업체, 초고층아파트 추진
한국경제 2007,11, 한남동 단국대 부지 건축심의 통과
이데일리 2008,12 단국대 부지, '한남 더 힐' 내년 초로 분양연기
머니투데이 2009,2 한남동 단국대 부지 아파트, 16년 만에 분양
5, 남산고도제한의 근거법규 및 경과
ㅡ도시계획법 제12조 제1항, 같은법 시행령 제6조 제1항
ㅡ서울시 1995,3,30자, 제1995-93호 고시,
ㅡ1995,4,6 고도지구지정
ㅡ2005,9,8 고도지구변경 완화결정 = "층수규제 +높이 규제"
ㅡ"원칙적 5층이하, 20미터 + 완화시 7층이하,28미터"
위와같은 고시기준 등에 따르면, "중구 남창동, 회현동, 신당동 일대"등은 "남산주변 고도지구"로,
"중구 다산로변 신당동 일대"는 "미관지구"로 결정되어 있다.
(최초 고시기준으로는 그 건물고도 허용기준이 4단계 높이로 구별되어 있었다.)
그러므로 남산고도제한 문제에 대하여 우리 중구민들이 그 어떤 제도적 해결책을 강구한다는 것은
"도시계획법 법령,서울시고시의 적법성 여부 및 그 기준의 합당성"을
재검토 또는 변경하는 작업에 다름 아니다.
6, 신당 2동 지역에 관련한 남산고도제한고시 기준의 문제점
그런데 현행법 고도제한조치 체계에는 간과할 수 없는, 치명적 문제점이 있다.
다른 무슨 사정보다도 “남산주변에 있는 기존 고층건물, 시가지, 간선도로 배치현황 등 지역 여건과
현실 사정에 상관없이 그 획일적 규제를 하고 있다”는 점이다.
기존의 신라호텔,타워호텔,남산타운아파트,정은스카이아파트의 높이를 전혀 고려하지 아니하였다.
이른바 남산경관 보호에 아무런 지장도 끼칠 수 없을 만큼 신당2동이 .저지대 지역'이라는 사정,
즉 이미 신당2동 저지역 양옆에 존재하는 고층건물군에 완전히 가려져있는 신당2동 경우 그 남산조망권을 원천적으로 확보할 수 없다는 사정을 외면하고서 서울시 당국은 "구석지고 후미지고 내려앉아있는 신당2동 지역"을 상대로 너무지나치게 과도한 과잉규제를 하고 있다는 점이다.
7,신당2동 주민들의 <진정서 의견> 및 <중구청 의견> <나경원 의원 검토의견>에 대하여
1)신당2동 권병훈 외 주민들 진정서 의견
"신당2동에 관한 남산고도제한고시 자체를 페지하거나 완화하여 재개발사업이 가능하도록
허용해달라"는 의견이다.
그렇게 되면 "남산 성곽길 보호문제도 일거에 해결할 수 있다"는 것이다.
2) 중구청 의견
"최대완화된 기준, 즉 <층수제한 7층+높이제한 28미터>라는 복합기준을 단일기준으로 변경해보자"는 의견이다. 즉<층수제한기준>은 빼고 <높이제한기준>만 단일하게 적용해달라"는 것이다.
그렇게되면, "28미터 높이기준"만이 적용되기에 "사실상 9층 높이"까지 가능하기 때문이다)
3) 나경원 의원 검토의견
(답변요지)
-지역주민들의 민원을 해결하기 위하여 "서울시가 도입한 결합개발제도"가 활성화되고
일반정비구역 까지 확대되면 건축제한에 따른 주민고통이 많이 완화될 수 있을 것이다.
즉 남산고도제한고시의 폐지 및 변경에 관하여 그 직접적인 답변이나 제안대시를을 피하고서
단지 "서울시의 결합개발제도"를 내세우고 있다
8, 그 제도적 해결책은 전혀 없는가?
먼저"서울시 1995-93호 고시"를 합리적으로 재조정,변경할 수 있는 법적 계기를 만들어한다.
즉 그 고시변경을 위한 명분을 법적 차원에서 이끌어 낼 필요성이 있는바,
이런 경우 "행정소송 및 헌법소송"등의 법적수단을 생각해 볼 수 있다.
(한편 서울시쪽이 그 피해를 입고잇는 신당2동 주민을 위하여 그 스스로 합목적인 정책변경을 해주면
가장 바람직할 터이지만, 서울시 행정당국이 그렇게 스스로 변할 기미가 없어보인다.
서울시 공무원들이 자발적으로 변경 또는 재조정 할 가능성은 거의 없다.가히 낙타가 바늘구멍 통과하는 격이라 할 것이다).
다른 한편으로, 남산고도제한 폐지 또는 변경을 주장하는 정당이 만약 서울시장과 서울시 의회의 다수파를 장악하고서 서울시 조례 및 고시를 폐지 또는 변경한다면 제도적으로 가능할 일이지만, 현실적으로 그 가능성이 아주 희박하다할 것이다.
9,필자(박형상)가 생각해본, 해결 방법과 대안
1)제1안 ㅡ법적 차원의 소송제기
"위 남산고도제한 고시에 걸려 그 신축,증축에 지장을 받고있는 주민들" 중에서 "그 최고 고도제한의
불합리성이 극단적으로 두드러지는 입장에 처한 어떤 한사람"을 물색하여 그로 하여금 건축허가신청을 하게하고 그 상대방 중구청이 거부처분을 하는 것을 기다린 다음 그가 "원고,법적 피해자,이해관계자'지위에서, 예컨대 중구청 행정당국을 상대로 "건축허가거부처분취소 행정소송" 등을 제기해 보자는 것이다.
법적 논거는 "형평성과 합목적성에 현저하게 반한, 과잉규제 조치는 재량권의 일탈 남용이요,
결국에는 위헌,위법하다"라는 것이다
(다른 한편으로,그간 중구청 당국도 그 나름대로 여러 노력을 해왔던 것이지만, 서울시 하급자치단체에 불과한 중구청장 입장에서는 그 권한상 한계가 있을 수 밖에 없다. 2005년경, 당시 김동일 구청장 재직시에도 한양대 건설연구소에 "합리적 고도제한 설정을 위한 시뮬레이션 용역"을 의뢰하고, 이른바 "4분법 고도제한방식" 대신에 "12분법 높이구별기준"이라는 합리적 대안을 제시해온 것이 사실이었다.)
"위 남산고도제한 고시로 유별나게 불합리하고 치명적인 피해를 보고있는 처지의 어떤 주민"을 찾아내어, 마치 대표소송을 수행하듯 우선 "그로 하여금 행정소송과 헌법재판을 걸도록 하는 것"도 좋은 방법이라 생각한다.
그런 입장의 신당2동 주민을 찾아내어 연락준다면 필자가 기꺼이 도와드릴 각오가 되어있다.
그 승소를 직접적 목적으로 삼고있으나 설령 승소를 못하더라도 그 판결문에 제시된 기준을 통하여 해당조례 및 고시의 불합리성에 대한 개정운동울 해볼 수 있다.
2) 제2안ㅡ정책적 차원의 "최저점 기준 변경"
특히 신당2동 주민 입장에서 크게 불리하고 불합리한 부분은 "신당2동에 관련된 서울시 남산고도제한기준이 이른바 <최저점>기준으로 설정되어있다"는 점이다.
해당지역 신당2동 일대가 "신당3동 고지대 아파트"와 "남산을 이미 가리고 있는 신라호텔과 타워호텔 등" 사이의 중간에 위치하여 마치 "V자 계곡"처럼 함몰된 지형 안에 들어있음에도 불구하고
그 가장 아래쪽 바닥,<최저점> 기준을 적용함은 너무 지나치게 과도한 규제라 아니할 수 없다.
그러므로 신당동이나 중구민들의 여론을 결집시켜 합리적 행정이라는 정책적 차원에서 <신당2동에 적용된, 최저점 기준>을 여타 다른 지역의 고도제한 기준사례처럼 <그 현지지형 상태를 반영한,현지반고 기준>으로 변경시켜야만 한다.
만약 <최저점 기준>만 변경시키게되면, 앞서의 복합기준, 즉 <층수제한+ 높이제한>에 있어 훨씬 완화된 기준을 적용받을 수 있다.
(한남동 단국대 부지 아파트를 12층으로 허용해주고있는 반면에, 중구 신당2동 경우 7층 높이로 제한한다는 것이 과연 합당한 처사이겠는가? 이런 모순이 초래되는 까닭은 신당2동에 최저점 기준이 적용되고 있기 때문이다)
10,맺음말