뉴타운 출구전략의 쟁점, 영향, 과제

 

서울시장의 뉴타운 춮구전략 발표 이 후 주택 산업연구원 김찬호 연구위원의 칼럼에 공감하는 부분이 있어 올려 봅니다.

개발과 관련한 투자자 입장이나 기존 소유자 또는 관련은 없지만 향후 서울의 부동산의 관심을 가지시는 분들은 김 연구위원의 칼럼이 이 후 부동산 시장의 흐름을 읽는데 조금이나마 참조 하시라고 올려 봅니다. 저도 개인적으로 공감하는 부분도 있기도 하구요..

 

 

1월말 “서울시 뉴타운 정비사업 新 정책구상” 이라는 뉴타운 출구전략이 발표되고 1개월 반이 지났다. 발표 이후 시장의 충격과 혼란 속에 여전히 많은 논란이 계속되고 있다. 그동안 개발이익에 대한 막연한 기대와 이를 이용한 정치적 선동으로 중장기적인 계획이나 방향성 없이 무리하게 진행된 뉴타운 사업은 비리와 갈등의 사회적 문제로 표출되어왔다. 더욱이 주택시장 침체로 뉴타운 사업이 지연되는 등 현실적인 문제가 불거지면서 정책의 전환과 출구전략의 필요성에 대해서는 모두 공감하고 있는 것도 사실이다.

그럼에도 불구하고 이번 서울시의 뉴타운 출구전략에 대해서는 급격한 정책 전환으로 인한 사회적 혼란 야기와 현실적인 해법으로서 문제를 갖고 있다는 견해가 제기되고 있다. 약 1개월이 지난 시점에서 서울시의 뉴타운 출구전략의 향방과 관련하여 쟁점사항과 향후 시장영향 그리고 향후 과제에 대해 정리해본다.

 

 

1. 서울시 뉴타운 정책의 문제점 및 쟁점사항

 

서울시가 제시한 뉴타운 정책 방안에 대해서는 전면철거방식의 탈피와 사회적 약자에 대한 배려 관점에서 그 방향성에 대해서는 대부분 공감하고 있는 것이 사실이다. 그럼에도 불구하고 쇼크적인 처방으로 인한 혼란과 부작용에 대해서는 현실적인 대안이 부족하다는 점에서 다양한 문제점을 내포하고 있다.

 

 

실태조사와 지역해제 요건 문제

 

사업시행인가 이전단계 610곳에 대한 실태조사는 실태조사 기준 마련에서 최종 결론까지 최소 약8개월의 기간이 소요된다. 이 과정에서 다양한 이해관계의 상충과 갈등이 예상되며 서울시가 상정하고 있는 기간보다 더 길어질 가능성이 높다. 따라서 이로 인한 혼란과 사회적 비용의 발생은 불가피 할 것으로 예상된다. 

또한 30%의 반대로 해제가 결정되게 되는 구조에 대해서도 문제가 제기되고 있다. 주민의 70%가 찬성하는데 30%의 반대에 의해 결정되는 것은 서울시가 해제를 전제로 하고 있다는 의견이다. 그리고 단순한 30%의 숫자보다 30%의 구성자가 어떠한 성격의 주민인가에 대해서도 충분히 검토되어야 할 것이다. 

 

 

매몰비용 문제

서울시는 뉴타운 사업이 취소되는 경우 추진위나 조합이 그동안 사업진행을 위해 투입한 매몰비용에 대해 일부 지원할 것을 검토한다고 했다. 그러나 이에 대한 지원규모나 방식에 대한 현실적인 대안은 없는 상태이다. 특히 매몰비용 처리에 대한 중앙정부와 부처 간의 사전협의 없이 책임론과 비용분담에 대한 요구를 거론함으로서 정책적 혼란을 야기시키고 있다.

이러한 상황에서 건설업계의 피해는 불가피할 것으로 예상되고 있다. 최근 대한상공회의소가 건설업계를 대상으로 조사한 바에 따르면 사업취소로 인해 발생하는 피해액은 업체별로 50억원〜100억원 규모로 발생하며 1,000억원을 상회하는 경우도 적지 않다. 이러한 피해액에 대해서는 대부분 조합이나 시행사에 배상청구를 고려하고 있어 향후 심각한 혼란이 예상된다.

 

<그림 1> 서울시 뉴타운 정책에 따른 건설업계 예상 피해액과 대응방법

 

 

주택공급 축소 문제

뉴타운 정비사업의 주택공급효과 문제이다. 서울의 경우 새롭게 주택을 지을 가용택지는 거의 없는 상황이다. 따라서 재건축, 재개발은 서울시의 주택공급 확대를 위한 중요한 수단이었다. 그러나 향후 재정비사업의 축소가 불가피해질 것으로 예상되기 때문에 주택공급 감소로 인한 수급불균형 문제가 발생할 가능성이 높다.   

이에 대해 서울시는 본래 뉴타운 정비사업의 주택공급효과는 거의 없다는 의견을 발표했다. 2007년부터 2011년까지 최근 5년간 뉴타운사업으로 철거된 가구는 총 17만1270가구이며, 신축을 통해 공급된 물량은 17만 5464가구에 그쳐 종전보다 겨우 2.4%만 늘어났으며, 같은 기준으로 하면 재개발사업에 따른 주택공급량은 오히려 3.9% 감소했다고 밝혀 재정비사업이 중단되더라도 주택공급 감소효과는 크지 않다는 것이다.

그러나 주택공급 효과는 주택의 총수가 늘어났는지 줄어들었는지의 문제이지 가구수의 증감과는 다른 관점에서 접근해야한다. 또한 주택수에서도 단순한 숫자보다는 질적인 수준에도 의미를 두어야 한다. 심하게 노후화되어 주택으로서 기능이 다된 주택과 성능이 우수한 새로운 주택과 절대적으로 비교하는 것도 문제가 있다. 

 

 

2. 부동산시장 영향

 

 

재정비, 재건축 시장

서울시의 뉴타운 출구전략은 단기적으로 악재요인으로 작용할 수밖에 없기 때문에 재정비시장의 지분가격하락과 재건축아파트의 가격하락은 피할 수 없을 것으로 예상된다. 실제로 뉴타운 주요지역의 지분가격에 대해 정책 발표 이전인 2011년 12월과 발표직후인 2012년 2월의 가격변동을 보면 대부분 큰폭의 하락세를 나타내고 있다. 또한 서울시 대표적 재건축아파트인 은마아파트의 경우도 지난해에 비해 가격하락폭이 더 커진 것으로 나타났다.  

 

<그림 2> 뉴타운 지역 및 재건축시장 가격추이

 

 

한편 단기적으로는 시장혼란이 예상되지만 점차 뉴타운사업 추진이 결정되어 진행되는 지역과 그렇지 않은 지역과의 양극화 현상이 나타날 가능성이 크다. 서울은 여전히 주택이 부족하고 잠재수요가 높다. 그동안 뉴타운 사업이 과도하게 집중되면서 전반적인 사업지연 등의 문제와 갈등이 나타났지만 어느 정도 옥석가리기가 가시화되면 준공단계에 있는 지역, 사업추진이 진행되는 지역의 희소가치가 더욱 높아질 것이다. 따라서 추진지역과 해제지역간의 주거환경 격차로 인한 양극화 현상이 더욱 심화될 가능성도 높다.

 

 

주택시장 영향

 

서울시 뉴타운 정책이 전체 주택시장에 미치는 영향은 이제 약 1개월 지난 시점에서 판단하기는 어렵다. 그러나 주택시장의 특성상 소비자의 심리적인 요인이 크게 작용한다는 점에서 향후 시장의 혼란이 예상되는 만큼 단기적으로 부정적인 영향을 미칠 가능성은 높다. 

2007년 이후 주택시장은 조정국면에 진입하면서 공급과 가격에 대한 조정이 완만하게 이루어져왔다. 서울/수도권보다 먼저 조정국면에 진입한 지방시장의 경우 지난해부터 회복세를 나타내기 시작했다. 거시경제 여건이 호전될 경우 서울/수도권 지역의 회복세 전환 가능성은 높다. 그러나 이러한 시장여건에도 불구하고 급격한 뉴타운 출구전략으로 시장 혼란이 가중될 경우 주택시장 침체를 더욱 장기화 시킬 가능성도 배제하기 어렵다.

한편 그동안 무차별적인 뉴타운 사업 추진으로 인한 멸실주택의 증가와 이주수요 증가는 전세가격 상승의 주원인으로 지적되어왔다. 뉴타운 해제지역이 늘어날 경우 전세 수요 압력이 완화되어 전세시장 안정화 효과를 기대할 수 있다. 그러나 중장기적으로는 주택공급이 축소되어 수급불균형에 의한 시장불안을 초래할 가능성이 있다.

 

  

3. 과제 및 시사점

서울시 뉴타운 정책에 대해서는 그 방향성에 대해서는 공감하면서 그 방식에 대해서는 우려의 목소리가 높다. 앞에서도 서울시 뉴타운 정책에 대한 문제점에 대해 언급했지만, 다양한 이해관계로 인한 사회적 갈등과 시장의 혼란으로 인한 부작용이 예상되기 때문이다.

 

 

지역별로 특성을 고려한 대안제시와 이해관계자 별 의견수렴이 선행되어야 한다.

 

따라서 먼저 뉴타운 재정비사업의 해제를 전제로 하는 실태조사보다는 각 지역의 특성을 고려한 차별적인 방식의 대안을 마련하고 이에 대한 주민의 의견을 수렴하는 절차를 선행해야한다. 서울시는 이미 정책결정에 앞서 수차례에 걸친 주민과 전문가의 의견수렴과정을 거쳤다고 하지만, 정책 내용으로 보면 사회적 약자에 대한 배려라는 정치적 관점에만 치중되어있다. 모든 기초생활수급자에게 공공임대주택을 배정한다거나, 개보수 비용에 대한 지원, 매몰비용에 대한 지원 등의 세부내용에 대해서는 구체적이고 실현가능한 방안이 제시되어있지 않다. 그만큼 충분한 검토와 의견조정이 이루어지지 못했다는 증거이다.

 

 

뉴타운 출구전략은 보다 거시적 관점의 접근이 필요하다.

주민의 의견이 우선적으로 반영되어야 하는 것은 당연하다. 그러나 단순히 현재의 상황에서 주민의 찬반을 묻는 것이 아니라, 서울시 전체의 관점에서 전략적으로 재정비가 필요한 지역과 그렇지 않은 지역을 선정하고 주민에게 설득하는 과정을 선행하는 것이 중요하다. 서울시의 도시경쟁력 제고와 주거문제 해결을 위해서는 어떠한 전략적인 접근이 필요한지에 대한 큰 로드맵이 먼저 제시되어야 한다.

 

일본의 경우, 1980년대 중반 버블 발생 과정에서 지역별로 과도한 개발붐이 일어났고, 1990년대 초 버블이 붕괴되면서 많은 개발계획이 포기되는 상태에 이르렀다. 그리고 버블붕괴의 후유증으로 경제는 장기불황에 진입하였다. 그러나 정부는 경제 불황 타개를 위한 성장동력으로 민간의 도시재생사업 활성화를 목표로 정하고 이에 대한 적극적인 지원을 추진하게 되었다. 90년대 초 정부의 적극적인 지원하에 시작된 많은 민간주도의 도시재생사업은 경제와 지역 활성화에 큰 기여를 했다. 그 중 대표적인 사례가 우리나라에서도 잘 알려진 록본기힐스 타운이다. 민간의 재개발 사업이지만, 동경도가 기반시설을 지원하고, 중앙정부가 정책금융을 지원하는 등 다양한 정책적 지원이 이루어졌다. 

무엇인가 거시적이고 미래지향적인 관점에서의 정부와 서울시의 정책적 판단이 아쉽다는 생각이 지워지지 않는다.

 

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1994년 설립된 순수 민간연구기관

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